近年来新增财税政策呈现“打补丁”“碎片化”特征

（一）2022年1月1日以来出台的财税政策统计性分析

本文收集了2022年1月1日至今发布的财税政策法规（共计270条），在剔除了指导意见、税收支持通知、办税指南、征管细则、名单发布等与本文主题相距较远的政策法规后，剩余116条，其中有17条是与进出口相关的国际贸易政策，本文主要对剩余99条国内财税政策进行分析，从优惠类型上看这些政策主要可以归纳为以下几类：新增税收优惠、已有政策优惠的延续、已有优惠政策的完善等。

从税种看，中国税收政策税种分布较广，本应承担税收中性优势的增值税却出台了最多的税收优惠政策。根据本文的统计，2022年1月至今，增值税已经出台了37条税收政策，在所有税种中最多。其次为企业所得税，35条；个人所得税22条；其他税种合计仅29条。

从政策时限上看，有75条政策在发文时设有政策时限，到期后是否延续具有不确定性，税收政策的不确定性较强。其中有4条政策时限甚至小于1年，14条政策时限在1至3年内，52条政策时限在4~5年（全部是2023年之后发文的政策，且主要分布在8、9月份）。

从调控目标上看，政策目标具有多样性，且不同政策之间缺乏相互搭配，呈现出碎片化的特征。具体而言，仅企业所得税优惠政策的目标就包括改善民生就业、鼓励高新技术、支持小微企业等；而增值税优惠政策的目标包括促进小微企业发展、再就业扶持、减少特定行业税负等；个人所得税优惠政策的主要目标有改善民生、激活房地产市场、促进金融市场交易等。

（二）政策“打补丁”“碎片化”的体现

一是有很多政策时限本身较短，到期后延续，或中途优化并延续的政策。比如小微企业所得税优惠（共优化调整4次），车辆购置税（共优化调整4次），研发费用加计扣除（共优化调整5次）。政策呈现短期化、碎片化特点，这与前几年疫情反复、市场环境不确定性较高、有关部门较难预测税收优惠对财政收入影响大小有关。

二是存在多个税种指向同一个调控目标、财税政策重叠的情况。比如促进小微企业发展的11条政策，分别覆盖了延缓缴税、减免“六税两费”、设备器具税前扣除、减免企业所得税、贷款利息免增值税等优惠方式；以改善民生就业为目标的退役士兵和重点群体就业政策，将中国主要的几个税种全覆盖：增值税、企业所得税、个人所得税以及增值税附加。

三是增值税特定行业免税类别过多，导致抵扣链条断裂点过多。比如用于促进小微企业发展的减免税政策；支持科技企业的加计抵减政策；改善民生的边销茶免征增值税政策；鼓励高新科技发展的科技园免征增值税；支持特定行业的抗癌药物、飞机制造减免税；支持文教体的电影产业、有线电视免税等。

政策“打补丁”“碎片化”可能造成的影响

（一）企业产生对减税降费的依赖，陷入“减税降费陷阱”，同时也增加了征管难度

减税降费等收入端政策传导链条长，需要通过企业和居民等市场主体的行为产生效果，这中间可能受到多种因素干扰，如果企业和居民的信心不足，即使大规模减税降费，企业仍不敢大幅追加投资、居民不敢提高消费。结果就是减税降费并不能有效地拉动经济增长，减税降费的作用衰减，陷入“减税降费陷阱”。长此以往，一旦企业遇到内外部冲击市场就呼唤减税降费，这不利于维护企业经营稳定的税收环境，更不利于稳定市场预期。此外，频繁为财税政策“打补丁”，会导致税收政策过于复杂，会加重纳税遵从成本和征管难度。

（二）部分税收政策产生了二次分配效应、违背税收中性原则，造成不公

中国减税降费主要围绕增值税在做文章，但增值税是关于对最终消费者征的税，虽然理论上增值税减税降费的最终受益人是消费者，实践中却被用来为中间制造商减税，而实际执行过程中可能再次出现扭曲：上游和国企受益偏多，下游和民企受益偏少，税收优惠只有极少部分传达到最终消费者。如今中国有大量的增值税免税政策，这破坏了增值税抵扣链条、违背了税收中性原则、产生了二次分配效应，造成了新的不公。而且增值税占中国税收比重太大，不宜再作为减税降费的重点，否则对财力的冲击作用太大。

（三）政策缺乏系统性，难以配合打出合力，还加重了财政收入压力

减税降费系统性和统筹谋划不够，不利于发挥出政策最大的效果。比如，促进小微企业发展的税收“打补丁”效应最明显，如今，大部分税种都有针对小微企业的优惠，优惠规则设计越来越复杂，且不说各项税收优惠政策之间是否能做到互为补充、相互配合、打出合力，单就复杂性而言都可能成为小微企业依法纳税的又一负担。再比如，追溯降低证券交易印花税政策，会发现是在市场呼吁和有关部门推波助澜下出台的，但其实从理论上说印花税对资本市场的拉动作用很小且持续时间短，从实施结果看，该政策确实不仅未能活跃资本市场，而且导致中国每年财政将减收近2000亿元，加重了财政收入压力。

对策建议

（一）拉长政策年限，减少出台短期政策，稳定市场预期

前些年因为疫情影响，出台了很多暂时性、调控性、不确定性较高的政策，这些政策持续时间本身较短，刨去纳税人对政策的反应时间，实际剩余能享受到税收优惠的时间更短，再综合考虑纳税人的遵从成本，这将很难评价财税政策是优惠还是负担。一般来说，税收政策不确定性对企业投资有显著的负面影响，并且在小规模和非国有企业中更为显著，因此政策不确定性对弱势群体更加不友好，有违税收优惠的初衷。未来财税政策应该以稳定市场预期为主，拉长新出台政策年限，减少出台短期政策。

（二）税收政策系统化，构建结构性减税降费体系

税收的第一要务是筹集财政收入，其次才是调节经济功能，对于企业和居民面临的负担等问题，要桥归桥、路归路，否则缺乏系统思维会造成按下葫芦浮起瓢的问题。未来出台财政政策，建议将收入、支出和债务统筹考虑；尤其要将增值税立法与一系列“补丁”统筹考虑；统筹个人所得税改革，比如家庭征收、综合征收、动态调整扣除额、调整税率级次和税率、奖金计算，不能只碎片化推进专项附加扣除等；统筹社会保险缴费基准、费率与规范征管等。

（三）逐步取消增值税的各种优惠政策

增值税的首要职能应该是满足财政收入，而不应承担过多调控职能。因此，应该努力减少增值税的税收优惠项目，发挥增值税税收中性的优势。具体而言，长期来看，应该对增值税的税收优惠做一个系统化的梳理，去除不必要的税收优惠项目，对确有必要的税收优惠，可以考虑用其他税种的优惠进行替代。短期来看，可以考虑首先从增值税的加计抵减政策入手。

（田志伟系上海财经大学中国式现代化研究院特聘研究员、公共政策与治理研究院研究员，吴琪系上海财经大学公共政策与治理研究院兼职研究员）