综合运用解决周期性失业与结构性失业的政策手段

一般来说，失业由周期性因素和结构性因素造成。在经济增长遭遇需求侧冲击，因而周期性因素推动失业率上升的情况下，通过货币政策工具创造宽松的货币供给环境、通过财政政策刺激投资和消费，预期可以把失业率降低到仅有结构性失业的水平，从而使宏观经济回归充分就业状态。这里的宏观经济政策都属于需求管理类型的政策，其中不乏通过各类社会保障项目进行的转移支付。

然而，在就业的结构性矛盾比较突出的情况下，治理失业并不应限于周期性失业部分，也应该着力降低结构性失业率。相应地，宏观经济政策工具箱要在需求管理手段之外，添加针对自然失业现象的结构性手段。

例如，在20世纪80年代以后，在如今所称的新自由主义经济学理念影响下，经济政策就产生了忽略结构性失业问题的倾向。对于结构性失业来说，宏观经济的需求管理手段通常是无能为力的，因此，旨在从公共就业服务、劳动力市场制度以及相关规制等领域着眼，解决劳动力市场运行障碍的手段，应该成为宏观经济政策的常备工具。

换句话说，宏观经济政策制定既要以所谓“菲利普斯曲线”，即失业率与通货膨胀率之间的权衡取舍关系为依据，动用工具箱中影响宏观经济景气的手段，实施反周期政策，也要以所谓“贝弗里奇曲线”，即岗位空缺率与失业率之间的权衡取舍关系为依据，动用工具箱中影响劳动力市场效率的手段，解决结构性矛盾。

两类政策手段的综合运用，可以使我们在不付出通货膨胀代价的前提下，看到宏观经济回归更理想的充分就业状态。

促进就业和提供保障不存在根本矛盾

在经济学以及经济政策的讨论中，传统的思维方式表现为一种偏简单的思维定式，即用二分法来概括理论出发点和政策取向上的分歧。这导致无穷无尽的权衡取舍，如近期目标与长期可持续性、行动意愿与现实可能性、积极进取与底线思维等。

对于治理失业的宏观经济政策理念和实践，类似的二分法表现在以“积极的劳动力市场政策”为主，还是以“消极的劳动力市场政策”为主这两种政策主张间的对峙。这里，“积极”政策更注重通过提高劳动者的就业能力和扩大宏观经济的就业需求，增加就业数量和提高就业质量；“消极”政策则更注重通过社会保障的方式，对失业者和就业不足的群体予以托底保障，确保他们的基本生活。实际上，在促进就业和提供保障之间并不存在根本矛盾，也不应该形成任何程度显著的对立关系。

从社会保障事业角度来看，要破解这种传统二分法对政策思路的束缚，根本上要确立一切从人民福祉出发的目的论，并且在此基础上形成认识论和方法论。也就是说，一旦确立这个根本目标，就不能再以任何似是而非的说辞，使手段与目标之间发生本末倒置现象。既然促进就业和提供保障归根结底都是为了提高人民福祉，那么，无论从政策目标的一致性来看，还是从政策手段的互补性来看，两者的关系都不是此消彼长的，而是缺一不可的。

更进一步，随着时代的发展，为了以动态的方式把握就业与社会保障之间的平衡关系，也有必要把积极的劳动力市场政策中“积极”这一特征赋予社会保障制度。

社会保障制度不再与就业之间形成权衡取舍关系，反而可以达到积极劳动力市场政策本身求而不得的效果。例如，社会保障的更加普惠化和普世化，可以减少不得已的低质量就业或劳动力市场退出，消除持续存在的人力资本缺口，从而增强失业者的再就业激励，并帮助劳动者在接受教育（培训）、参与劳动力市场、从事养育和照护等活动之间自主抉择和自由转换，从而不断趋向于行为能力的增强和自由的扩大。

宏观经济政策各组成部分不应该画地为牢

以促进就业的政策思路治理失业本身、通过社会保障托底避免失业的后果，是达到保障和改善民生要求两个不可或缺的方面。每个政策方面在分别履行自身职能的同时，也对另一方具有拾遗补阙的作用。只有两者之间实现了无缝衔接，民生才得到充分的保障。

例如，通过培训提高劳动者的就业能力、通过改善公共就业服务提高劳动力市场匹配程度，以及通过更好的兜底保障避免消费水平明显下降，都是保持社会总需求以恢复劳动力市场需求的政策作为，也是保障和改善民生的必要条件。就业政策和社会保障也应该是相辅相成的，通过消除现存的制度性障碍，两者能够共同构造一个完好社会的良性经济循环。

宏观经济政策的各组成部分不应该画地为牢、相互分割且孤立运作，政策工具箱越丰富越好，并且在运用上要善于在相互之间协同贯穿。例如，应对周期性失业的货币政策和财政政策，就其性质而言是数量调控，即通过扩大投资带动就业复苏。但是，在很多情况下，因失业、就业不充分或退出劳动力市场，有较大部分家庭的收入受损，消费能力和消费信心变得十分孱弱。特别是结构性失业不对称地使一些脆弱群体陷入困境，比如初入就业市场的年轻人，通常面临更高的失业风险。

这要求形成一个完整的政策组合，一方面，以托底基本生活为目的实施最普惠的社会保障，稳定居民收入和消费；另一方面，实施一系列结构性改革，提高劳动力市场匹配水平和资源配置效率，降低对青年劳动者威胁最大的结构性失业率。

（作者系中国金融四十人论坛学术委员会主席、中国社会科学院国家高端智库首席专家）

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