在2021年“六一”国际儿童节的前一天，中国生育政策迎来重大调整——“三孩”政策落定！

5月31日，中共中央政治局召开会议，指出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。

从我国第七次全国人口普查结果公布，到提出实施“三孩”生育政策，时间仅相隔半个多月。

今年的政府工作报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，推动实现适度生育水平，逐步延迟法定退休年龄。国家“十四五”规划纲要提出，制定人口长期发展战略，优化生育政策，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展。

可以显见，优化生育政策、推动实现适度生育水平，国家层面的行动已经开始。

“靴子”落地——

生育政策的接续推进

这是8年来我国生育政策的第3次重大调整。

此前的两次调整分别是：2013年底，“单独二孩”政策实施，推行40余年的全面计划生育政策开始松动；2016年，生育政策进一步调整，“全面二孩”政策落地。

先来看一下此次政策调整的背景：一方面，“单独二孩”“全面二孩”政策实施取得积极成效，为下一步工作打下良好基础，比如“全面二孩”实施当年，出生人口增长至1786万，并创下2000年以来峰值；另一方面，“七人普”数据告诉我们，过去十年，我国人口年均增长率为0.53%，比“六人普”下降0.04％，但60岁以上人口比重达到18.70%，已达到中度老龄化社会水平。

破解老龄化程度加深难题，改善我国人口结构，需要生育政策的接续推进。

生育政策的调整，还关乎能否保持人力资源禀赋优势。根据全球化智库（CCG）与中国教育学会联合发布的《2018年人力资源强国报告》显示，发达国家正在发生结构性变化，部分发达国家人力资源竞争力明显下降；中国人力资源竞争力排名上升至第13位，接近人力资源强国行列；中国人力资源竞争力的总量优势正在向人均优势转变，人力资源开发贡献水平升至全球第5位。

人力资源是评价一个国家和地区综合竞争力的重要因素之一，也是我国经济社会发展的最大“金矿”。而发达国家人力资源竞争力下降，一个很重要的原因就是人口老龄化。可见，优化生育政策、改善人口结构，也是为了加快推动中国人力资源竞争力总量优势向人均优势转变，为建设人才强国筑牢基础。

人口是国之大计，关于生育政策的讨论从未停止。“全面二孩”政策后，学界对于是放开“三孩”“四孩”还是“全面放开”观点不一。现在，“靴子”终于落地。

“七人普”数据显示，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，这一数据远低于全球平均总和生育率2.4，甚至低于发达国家平均总和生育率1.6。生育率低迷直接反映在出生人口上，从2017年起，我国每年出生人口持续下降，2020年我国出生人口为1200万人，比前一年减少256万人。

“三孩”政策实施后，效果预计会如何？对此，广东省人口发展研究院院长董玉整认为，预计出生总量会有所增加，但由于育龄妇女总量减少等原因，短时间不能指望一下子增加很多。

营造鼓励生育氛围——

配套政策跟进完善是关键

可以看到，“三孩”政策释放了一个积极信号：通过推行鼓励生育的社会政策，营造鼓励生育的社会氛围。

此次中央政治局会议，除了要求各级党委和政府依法组织实施“三孩”生育政策外，还对促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接等作出部署。这些配套政策涵盖生育全流程问题，包括婚恋观、婚嫁习俗、普惠托幼、生育保险以及保障女性就业合法权益等。

一直以来，由于生育、养育、教育成本高等原因，年轻人生育意愿不高，这种现象在大城市尤为明显。根据国家统计局的有关调查，目前我国育龄妇女的生育意愿子女数为1.8，这意味着，做足做好相应的支持措施，实际存在的生育潜力就能有效发挥出来。如果能够进一步完善生育政策，解除育龄人群的生育顾虑，那么这部分生育意愿就可以得到一定的释放。

阅政观注意到，有一些配套措施，此前已开始探索。比如，今年，民政部发布消息，经地方申报、实地调研、综合评估等工作环节，同意将全国15地确认为全国婚俗改革实验区，实验时间为期三年；在广东，2019年生育保险和职工医保实现合并实施，意味着只要参保了医保，就能同时参保生育保险，享受应有的生育医疗待遇。

加强税收、住房等支持政策，继续实行现行各项奖励扶助制度和优惠政策，建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度……很多政策都是为了减轻父母抚养孩子的负担。阅政观梳理发现，目前不少国家和地区为鼓励生育，对生育子女的父母予以不同形式的奖励，比如现金奖励、幼儿抚育金、税收减免等，还有的国家增加带薪产假、带薪育儿假。

对于配套政策，北京大学社会学系教授、中国人口学会副会长陆杰华认为，为家庭提供社会化托幼服务，比直接给予生育补贴或者延长产假有更直接的效益。

总而言之，优化生育政策、推动实现适度生育水平是一个系统工程，想让更多人愿意“生娃”乃至生“三孩”，还有很多事要做。

“90后”平均打算生育子女数仅为1.66个，比“80后”低10%；

超过一半育龄家庭遭遇“没人带孩子”窘境，而女职工生育后工资待遇下降的有34.3%……

如何克服这样的困难，需要哪些配套措施进行跟进支持，《每日经济新闻》记者第一时间采访权威专家并梳理国外的鼓励生育政策，为我国“三孩时代”的配套支持政策提供借鉴。

警惕陷阱：

总和生育率过低将危及人口长期均衡发展

近日公布的第七次全国人口普查（以下简称“七人普”）数据，反映出我国人口发展中面临着一些结构性矛盾，如劳动年龄人口和育龄妇女规模下降，老龄化程度加深，总和生育率下降，出生人口数量走低等。

“七人普”数据显示，2020年全国出生人口仅为1200万，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，处于非常低的生育水平。

在实施全面两孩政策后，我国生育水平一度出现短期回升，但之后又逐渐下行，并在低水平徘徊。

国际上通常认为，总和生育率达到1.5左右是一条“高度敏感的警戒线”，一旦降至1.5以下，就有跌入“低生育率陷阱”的可能。

国务院第七次全国人口普查领导小组办公室负责人在接受媒体采访时表示，“低生育率陷阱”需要有两个条件：一是总和生育率降至1.5以下；二是需要持续一段时间。

这意味着一旦“持续一段时间”，我国就将跌入“低生育率陷阱”。在这种背景下，放开三孩生育有极大的必要性。

不仅如此，“七人普”数据还显示，我国60岁及以上人口为26402万人，占18.70%（其中，65岁及以上人口为19064万人，占13.50%）。与2010年相比，上升5.44个百分点。这表明我国人口老龄化程度进一步加深，未来一段时期将持续面临人口长期均衡发展的压力。

2013年，党的十八届三中全会决定实施单独二孩，2016年实施全面二孩。

“但全面二孩政策并未获得理想效果，除2016和2017年出生率略有回弹外，2018和2019年再现下滑，连续两年创下改革开放以来的新低，分别为10.94‰和10.48‰。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在接受《每日经济新闻》记者采访时表示。

郑秉文说，联合国对中国人口变化的较低预测结果是，中国人口将从2019年的14亿降至2100年的6.8亿。根据这几年出生率连年下跌的趋势，这个预测结果并非不可能发生的事件。

郑秉文认为，要研究人口发展脉络与趋势，至少要展望未来上百年，同时回顾以往200年，即前后观察300年，并在国际比较中找准我们的坐标和政策方向。

他将1800年和2000年这两个时点的人口规模进行国际比较：1800年全球人口9.54亿，2000年增加到61.27亿，增加5.4倍。同期，日本从2500万增加到1.28亿，增加4.12倍；印度从1.8亿增加到12.5亿，增加5.9倍；欧洲从1.46亿增加到5.13亿，增加2.5倍；北美从500万增加到2.98亿，增加58.6倍……相比之下，中国从1800年的3.3亿增加到2000年的12.5亿，增加2.8倍，略高于欧洲，低于全球多数国家和地区。

受增幅偏低的影响，中国人口占全球人口比例从1800年的34.6%下降到2000年的20.5%。

再展望2100年和2000年两个时点全球人口发展趋势的国际比较：2100年全球人口将达110.1亿，比2000年增长约80%；其中，日本到2100年依然是1.28亿，基本为零增长；印度增长到25.4亿，大致增长1倍；欧洲5.53亿，接近增长10%；北美3.25亿，约增长10%……但如果根据联合国的预测，中国人口规模可能从2000年的12.5亿减少到2100年的6.8亿，比2000年大约减少46%。

如果将这300年“贯通”，把2100年和1800年这两个时点的人口规模予以比较，全球总人口的增长倍数是10.5，日本是4.1，印度超过13倍，亚洲其他地区接近18倍，欧洲是2.8，北美是64，大洋洲接近20，非洲接近27倍，拉丁美洲约49倍。而中国预计仅增长1.1倍。

“300年跨度的全球人口变化国际比较显示，中国的人口政策到了改革的时候了，这几年出生率的陡然下降甚至显示出某种急迫性，鉴于此，建议‘十四五’期间全面放开生育政策。”郑秉文说。

他国镜鉴：

补贴政策在鼓励生育方面确曾发挥作用

在我国全面两孩政策实施后，相当比例的家庭想生不敢生，排名前三的原因是经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系。

调查显示，因为“经济负担重”的占75.1%，“没人带孩子”的占51.3%，女职工生育后工资待遇下降的有34.3%，其中降幅超过一半的达42.9%。

对于三孩生育政策的落地，网友更关心的集中在国家将出台怎样的配套支持政策方面。此前，“十四五”规划和2035年远景目标纲要中提出，发展普惠托育服务体系，减轻家庭生育、养育、教育负担。

北京大学社会学系教授陆杰华接受《每日经济新闻》记者采访时表示，二孩政策放开后，国家出台了相应的配套支持措施，但还有待完善。“单纯放开生育政策依然不够，还需要搞清楚育龄人群为什么不愿意生，才能设计好配套政策。”

记者梳理发现，自2016年我国出生人口数量创下一个小高峰后，我国出生人口数量已经连续四连降（2017~2020年）。2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，已处于较低水平。

陆杰华对记者表示，生育率和一个国家经济发展程度有关，正常情况下，经济越发达的国家生育率越低，这是社会发展的必然规律。但欧美等发达国家在上世纪七八十年代开始陆续出台了一揽子鼓励生育的措施，对于缓解生育率的下降起到了比较显著的作用。

陆杰华介绍，法国、俄罗斯、瑞典等国家出台的鼓励生育政策对生育率的提升就起到了比较显著的效果。“比如俄罗斯推出了‘母亲基金’，为二孩以上家庭提供25万卢布的生育津贴。法国二孩家庭每个月可领到数百欧元的补助，直至孩子18岁。”

《每日经济新闻》记者梳理多份研究报告后发现，基于人口增长率低或者负增长以及人口老年化带来的弊端，长期处于低生育率的国家制定了多样化的鼓励生育政策。

2007年，俄罗斯推出了“母亲基金”，为生育2个及2个以上孩子的俄罗斯家庭提供25万卢布（按照当年汇率约合4.5万元人民币）的补贴，可用于偿还房贷、翻修房屋、支付子女教育费用、积攒养老金储蓄等。2016年，该补贴数额调整为45万卢布。

而根据人民网的报道，除了全国性的“母亲基金”项目，自2011年起，俄罗斯各地方政府也设立了“母亲基金”。从2013年1月1日起，部分地区将向生育第三胎的家庭提供额外补贴。

从俄罗斯历年总和生育率统计情况来看，2000~2006年，俄罗斯总和生育率维持在1.3左右，但2007年提升至1.42，此后呈现稳步上涨的趋势，并在2015年达到峰值1.78。

德国同样是在实施大规模鼓励生育政策以后，总和生育率出现了明显增长。公开资料显示，2001年，德国投放家庭政策的资金约为1800亿欧元，占当时GDP的9%。2005年起，联邦政府每年提供15亿欧元用于扩大针对0~3岁儿童的托儿机构。2016年起，每月向儿童提供儿童金，孩子越多，儿童金越多，一直可以领到18岁。

对比德国总和生育率的变化可以发现，2000年，德国总和生育率为1.38，而到了2016年，德国总和生育率为1.6。

东兴证券研究显示，瑞典、法国、俄罗斯鼓励生育政策效果较为明显，生育率有显著提升。瑞典总和生育率从2000年的1.5提升至2017年的1.9；俄罗斯从1999年的1.15提升至2017年的1.78，且近5年均维持在1.7以上。

该研报分析，法国是欧洲地区生育水平下降最早的国家，同时也是较早出台鼓励生育的国家。1939年，法国便出台了家庭方面的生育鼓励政策。瑞典同样在总和生育率较高之时就出台了儿童津贴政策以鼓励生育，即1948年就开始实施。法国、瑞典、俄罗斯政策上较为全面，补贴支持力度大，也是政策能够扭转总和生育率的重要原因之一。

具体到中国，国外鼓励生育的政策对国内能否具有借鉴价值？国内低生育率的痛点又表现在什么地方？

中国人口学会会长翟振武接受《每日经济新闻》记者采访时表示，近几年我国出生人数持续下降的一个重要原因是育龄妇女人数大幅下降，其次是生育年龄有所推迟，再次也是因为生育意愿不断降低。

“生育率低恐怕是一个客观规律，而不是突然现象，在二三十年前大家就想到了，只不过它会加速老龄化，过低的生育率对我国经济发展会产生较大的影响。所以应该把生育率提到一个适度的水平，国家应该加大对生育支持的力度，解除生育忧虑。”翟振武说。

如何改变国内低生育率的现象？翟振武认为，需要解决两个基本问题：一是提升0~3岁的入托率；二是降低抚养直接成本，比如实行个人所得税的教育减免等，通过优化税收政策降低育儿成本。

国外大规模的现金补贴制度在我国是否具有借鉴价值？翟振武认为，中国的人口基数庞大，国家应该建立长期的支持性政策，而不是福利政策。“直接给补贴、给现金，过于功利，也难以持久，从完善公共教育基础设施、增加公立幼儿园的数量、降低入学门槛，以及通过税收减免等支持性政策切入，可能更符合实际情况。”

东吴证券首席经济学家任泽平认为，可以考虑尽快让生育权回归家庭，加快构建生育支持体系。一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策，覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束；二是加大托育服务供给，大力提升0~3岁入托率，并对隔代照料实行经济鼓励；三是进一步完善女性就业权益保障，并对企业实行生育税收优惠，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制；四是加强保障非婚生育的平等权利；五是加大教育医疗投入，降低抚养直接成本。

专家建议：

配套推进父母同休育儿假制度

如何做好放开三孩的保障？《每日经济新闻》记者注意到，强化社会保障特别是生育保险方面，可以说是一项非常重要的举措。在这方面，不少国家有一些成熟经验值得我们借鉴。

比如，许多发达国家的生育产假比较优厚。资料显示，奥地利生育产假为16周，英国为24周，瑞典为480天（约69周）。

而在对生育孩子的补贴方面，以法国为例，2006年法国通过专门法律鼓励生育，第三胎家庭可得到约合人民币6600元/月的补助，比二胎的津贴多出一倍。三胎养育中父母中一人可以得到一年的产假。

同时，法国的税收体系也向三胎及以上家庭倾斜，父母均可享受税收减免。此外，有三个以上孩子的家庭还将得到一张“大家庭卡”，享受法国公交系统的六折折扣，其他休闲娱乐活动以及日常生活用品也可享受打折。

此外，在许多国家，男性职工也可享有生育保险的权利，主要表现为男性有权休育儿假，做节育手术有权享受生育保险。在丹麦、芬兰、瑞典等国，父母双方都可享受育儿假。

这些措施取得了怎样的效果呢？

从结果看，有国家的确收获了比较高的生育率：2010年，法国总和生育率反弹至2.03的高位。虽然之后有小幅下降，但到2017年，法国的总和生育率还保持在1.9的水平。

不过，也有国家出台相关政策后最终的生育率表现仍不尽如人意。日本厚生劳动省公布的数据显示，该国2019年的总和生育率为1.36，为连续第四年递减。日本当年新生儿总数为865234人，较前一年减少53166人，创历史新低。

对于中国来说，要想促进大家更愿意生三孩，社会保障和生育保险方面又应该有哪些方面需要加强？

对此，清华大学医院管理研究院教授杨燕绥向《每日经济新闻》记者分析，未来推进育儿假铺开是一个值得考虑的方向。

她表示，如果生多个孩子的话，育儿假可以放得长一些，新生儿第一年也就持续能得到家长照顾。可以考虑将育儿假延长至一年半甚至两年。

此外，不仅母亲有资格休育儿假，考虑到母亲上班的需要，在这个时候可以给父亲同样休育儿假的权益。杨燕绥认为，目前在我国推进休育儿假并没有比较明显的阻碍。

对外经济贸易大学教授王国军在接受采访时向《每日经济新闻》记者分析，从当前情况看，养老和医疗保险可以依靠商业保险解决很多问题，但孩子的教育是一笔较大的开销，而这一块保障力度还不够，这也影响了大家生二孩乃至生三孩的积极性。

王国军建议，比如说在个税专项扣除方面，针对子女教育方面的专项扣除额度还可以加强，特别是未来可以考虑能够抵扣义务教育阶段的费用。此外，还可以考虑对子女教育加强补贴。

5月31日，国家卫生健康委有关负责人在接受新华社记者专访时表示，要加强统筹规划、政策协调和工作落实，依法组织实施三孩生育政策，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，健全重大经济社会政策人口影响评估机制。

该负责人强调，要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，加强适婚青年婚恋观、家庭观教育引导，对婚嫁陋习、天价彩礼等不良社会风气进行治理，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，推进教育公平与优质教育资源供给，降低家庭教育开支。

此外，要完善生育休假与生育保险制度，加强税收、住房等支持政策，保障女性就业合法权益。对全面两孩政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，要继续实行现行各项奖励扶助制度和优惠政策。要建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度，完善政府主导、社会组织参与的扶助关怀工作机制，维护好计划生育家庭合法权益。